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A protecção dos direitos humanos no sistema interamericano

Por Raquel Tavares

Introdução

O continente americano dispõe de um activo e empenhado sistema regional de promoção e protecção dos direitos humanos, sob a égide da Organização de Estados Americanos (OEA). A 30 de Abril de 1948, vários meses antes da adopção da própria Declaração Universal dos Direitos do Homem pela Assembleia Geral das Nações Unidas, a Nona Conferência Internacional de Estados Americanos adoptava, em simultâneo com a Carta da OEA, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem.

Mais de 20 anos se passaram, contudo, antes da adopção do primeiro – e principal - tratado regional americano em matéria de direitos humanos: a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (também chamada de “Pacto de São José da Costa Rica”), adoptada em 1969 e entrada em vigor a 18 de Julho de 1978.

 

A Convenção Americana sobre Direitos Humanos e seus protocolos facultativos, de 1988 e 1990

Esta Convenção reforçou a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que existia desde 1960 como entidade autónoma da OEA, estabelecendo como obrigações genéricas dos Estados Partes “respeitar os direitos e liberdades nela reconhecidos e […] garantir o seu livre e pleno exercício a toda a pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição, sem discriminação” com base em certos fundamentos especificados (artigo 1.º).

A obrigação jurídica de “garantir” os direitos e liberdades consagrados na Convenção Americana significa que os Estados Partes têm o dever de prevenir, investigar e punir as violações de direitos humanos e de garantir a indemnização necessária pelos danos sofridos (cf. interpretação do Tribunal Interamericano de Direitos Humanos).

A Convenção consagra, designadamente, os seguintes direitos de natureza “civil e política”:

  • Direito à personalidade jurídica (artigo 3.º);

  • Direito à vida, incluindo a rigorosa regulamentação da pena de morte sob uma perspectiva abolicionista (artigo 4.º);

  • Direito a um tratamento humano, incluindo a proibição da tortura e das penas ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes (artigo 5.º);

  • Proibição da escravatura, da servidão e do trabalho forçado ou obrigatório (artigo 6.º);

  • Direito à liberdade e à segurança pessoais, incluindo a proibição da prisão ou detenção arbitrárias (artigo 7.º);

  • Direito a um julgamento justo (artigo 8.º);

  • Proibição da retroactividade da lei penal (artigo 9.º);

  • Direito a indemnização em caso de erro judiciário (artigo 10.º);

  • Direito à privacidade (artigo 11.º);

  • Liberdade de consciência e de religião (artigo 12.º);

  • Liberdade de pensamento e de expressão (artigo 13.º);

  • Direito de resposta em caso de difusão de informações inexactas ou ofensivas (artigo 14.º);

  • Direito de reunião pacífica (artigo 15.º);

  • Direito à liberdade de associação (artigo 16.º);

  • Direito de casar livremente e de fundar uma família (artigo 17.º);

  • Direito a um nome (artigo 18.º);

  • Direitos da criança (artigo 19.º);

  • Direito a uma nacionalidade (artigo 20.º);

  • Direito à propriedade (artigo 21.º);

  • Liberdade de circulação e de residência (artigo 22.º);

  • Direito de participar na direcção dos assuntos públicos (artigo 23.º);

  • Direito à igualdade perante a lei e a igual protecção da lei (artigo 24.º);

  • Direito à protecção judicial (artigo 25.º).

Quanto aos chamados “direitos económicos, sociais e culturais” (que abrangem questões como os direitos à saúde, educação, alimentação, habitação, segurança social e nível de vida adequado), o artigo 26.º da Convenção contém uma cláusula de “desenvolvimento progressivo”, com a seguinte redacção:

“Os Estados Partes comprometem-se a adoptar providências, tanto no âmbito interno como mediante cooperação internacional, especialmente económica e técnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efectividade dos direitos que decorrem das normas económicas, sociais e sobre a educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformulada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.”

Tendo em vista desenvolver as disposições deste artigo 26.º da Convenção e dar aos direitos em causa uma definição jurídica mais precisa, foi adoptado, em 1988, o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Económicos, Sociais e Culturais (Protocolo de São Salvador), que entrou em vigor a 16 de Novembro de 1999. Sublinhe-se no entanto que, mesmo para os Estados Partes neste Protocolo, a “plena efectividade” dos direitos económicos, sociais e culturais deve ainda ser alcançada “progressivamente” (artigo 1.º)

Este Protocolo consagra os seguintes direitos:

  • Não discriminação no exercício dos direitos consagrados no Protocolo (artigo 3.º);

  • Direito ao trabalho (artigo 6.º);

  • Direito a condições de trabalho justas, equitativas e satisfatórias (artigo 7.º);

  • Direitos sindicais (artigo 8.º);

  • Direito à saúde (artigo 10.º);

  • Direito a um ambiente sadio (artigo 11.º);

  • Direito à alimentação (artigo 12.º);

  • Direito à educação (artigo 13.º);

  • Direito aos benefícios da cultura (artigo 14.º);

  • Direito à constituição e protecção da família (artigo 15.º);

  • Direitos das crianças (artigo 16.º);

  • Direito dos idosos à protecção (artigo 17.º);

  • Direito das pessoas com deficiência à protecção (artigo 18.º).

Um segundo Protocolo à Convenção Americana sobre Direitos Humanos referente à Abolição da Pena de Morte entrou em vigor a 28 de Agosto de 1991. De conteúdo muito semelhante ao Segundo Protocolo Adicional ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos com vista à Abolição da Pena de Morte (da ONU), proíbe a aplicação da pena de morte e não admite reservas. Os Estados Partes podem contudo declarar, no momento da sua ratificação ou adesão “que se reservam o direito de aplicar a pena de morte em tempo de guerra, de acordo com o Direito Internacional, por delitos sumamente graves de carácter militar” (artigo 2.º, n.º 1).

Mecanismos de aplicação

Direitos civis e políticos

A monitorização da observância das obrigações relativas aos “direitos civis e políticos” (vide supra) foi confiada a dois órgãos: a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e o Tribunal Interamericano de Direitos Humanos.

A Comissão Interamericana é composta por 7 membros eleitos a título pessoal (artigos 34.º e 36.º, n.º 1), tendo como função (nos termos do artigo 41.º, alíneas a), b), c) e f)) promover a observância e a defesa dos direitos humanos através de, nomeadamente:

1. Sensibilização para os direitos humanos no continente americano;

2. Formulação de recomendações aos governos dos Estados Membros, quando o considerar conveniente;

3. Preparação dos estudos e relatórios que considerar convenientes para o desempenho das suas funções; e

4. Actuação relativamente a petições e outras comunicações para cuja apreciação tenha competência nos termos da Convenção. Estas petições ou comunicações podem ser de dois tipos:

a) Petições individuais, de acordo com o estipulado no artigo 44.º da Convenção, nos seguintes termos: “qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados Membros da Organização [de Estados Americanos] pode apresentar […] petições que contenham denúncias ou queixas de violação desta Convenção por um Estado Parte”. Esta competência é obrigatória.

b) Queixas inter-estaduais: exigem uma declaração específica pela qual o Estado em causa reconheça a competência da Comissão para examinar comunicações apresentadas contra outro Estado Parte que tenha formulado idêntica declaração (artigo 45.º, nºs 1 e 2 da Convenção).

5. Pedido de pareceres ao Tribunal Interamericano de Direitos Humanos (artigo 64.º). Este Tribunal proferiu alguns pareceres de enorme importância jurisprudencial, como o célebre “Parecer Consultivo sobre Habeas Corpus em Situações de Emergência” (Parecer Consultivo OC-8-87, de 30 de Janeiro de 1987).

6. Quanto aos Estados Membros da OEA que não são ainda Partes na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, a Comissão pode receber petições que aleguem violação da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem.

O Tribunal Interamericano de Direitos Humanos é composto por sete juízes eleitos a título pessoal (artigo 52.º), estando sedeado em São José, Costa Rica. Tem competência para examinar casos que lhe sejam apresentados pelos Estados Partes e pela Comissão, desde que estes casos tenham sido previamente analisados pela Comissão (artigo 61.º). A jurisdição deste Tribunal não é, porém, obrigatória para todos os Estados Partes na Convenção Americana sobre Direitos Humanos: para que o Tribunal se possa pronunciar, é necessário um reconhecimento expresso da sua competência pelo Estado, nos termos do artigo 62.º.

“Em caso de extrema gravidade e urgência”, o Tribunal “poderá tomar as medidas provisórias que considerar pertinentes” e, a pedido da Comissão, pode também fazê-lo relativamente a casos que não lhe tenham ainda sido submetidos (artigo 63.º, n.º 2). As sentenças do Tribunal são definitivas e os Estados Partes comprometem-se a cumpri-las “em todo o caso em que forem partes” (artigos 67.º e 68.º, n.º 1).


Requisitos e tramitação das petições e comunicações

Após receber uma comunicação ou petição, a Comissão Interamericana começa por verificar se estão preenchidos os respectivos requisitos de admissibilidade, que são em linhas gerais os seguintes:

1. É necessário que tenham sido previamente esgotadas as vias internas de recurso (artigo 46.º, n.º 1, alínea a)). O artigo 46.º, n.º 2 estabelece, contudo, que tal não se aplicará caso: a legislação interna do Estado não preveja “o devido processo legal para a protecção do direito ou direitos que se alegue tenham sido violados”; tenha sido negado à vítima o acesso às vias internas de recurso; ou tenha havido “demora injustificada na decisão” final sobre o recurso.

2. É necessário que a comunicação seja apresentada no prazo de seis meses a partir da data em que a alegada vítima tenha sido notificada da sentença definitiva (artigo 46.º, n.º 1, alínea b)).

3. O objecto da queixa não pode estar pendente noutra instância internacional de composição de litígios (artigo 46.º, n.º 1, alínea c)).

4. As petições de outras entidades que não os Estados Partes têm de conter o nome, a nacionalidade, a profissão, o domicílio e a assinatura da pessoa ou pessoas ou do representante legal da entidade que as submeter (artigo 46.º, n.º 1, alínea d));

5. A petição não pode ser “manifestamente infundada” (artigo 47.º).

Caso a petição seja declarada admissível, a Comissão solicitará às partes o fornecimento de informação adicional que lhe permita uma análise mais aprofundada do caso (artigo 48.º, n.º 1, alínea a)). Poderá também proceder a uma investigação no terreno e ouvir depoimentos orais, para além das exposições escritas (artigo 48.º, n.º 1, alíneas d) e e)). Nesta fase, a Comissão pode ainda declarar a petição ou comunicação inadmissível, improcedente ou infundamentada (artigo 48.º, n.º 1, alínea c)). Em alternativa, “pôr-se-á à disposição das partes interessadas, a fim de chegar a uma solução amistosa do assunto, fundada no respeito aos direitos humanos reconhecidos nesta Convenção” (artigo 48.º, n.º 1, alínea f)).

Caso não se alcance um acordo, a Comissão “redigirá um relatório no qual exporá os factos e as suas conclusões”, que será transmitido aos Estados Partes “aos quais não será facultado publicá-lo” (artigo 50.º, nºs 1 e 2). Se, no termo de um prazo fixado, a questão não estiver solucionada ou não for submetida à decisão do Tribunal, a Comissão pode “emitir […] a sua opinião e conclusões sobre a questão submetida à sua consideração” e, caso o Estado em causa se abstenha de adoptar as “medidas adequadas”, pode, em última análise, decidir tornar público o seu relatório (artigo 51.º).

Assim, as queixas no sistema interamericano são sempre apresentadas à Comissão Interamericana. O Tribunal Interamericano só se poderá pronunciar sobre elas caso a Comissão ou um Estado Parte o solicite e se o Estado Parte visado tiver reconhecido a competência do Tribunal.

Direitos económicos, sociais e culturais

O Protocolo Adicional em Matéria de Direitos Económicos, Sociais e Culturais obriga os respectivos Estados Partes a apresentarem “relatórios periódicos sobre as medidas progressivas que tiverem adoptado a fim de assegurar o devido respeito dos direitos consagrados” no Protocolo (artigo 19.º, n.º 1 do Protocolo).

Apenas no que diz respeito ao direito de organização e filiação sindical (artigo 8.º, alínea a)) e ao direito à educação (artigo 13.º) se prevê a aplicação do sistema de petições individuais à Comissão e ao Tribunal e, mesmo aí, apenas nos casos em que a alegada violação seja “imputável directamente” a um Estado Parte (artigo 19.º, n.º 6).

 

Outros tratados interamericanos

Além dos instrumentos anteriormente referidos, muitos outros têm vindo a ser adoptados no âmbito do sistema interamericano, nomeadamente em matéria de combate à tortura, discriminação contra as mulheres e contra as pessoas com deficiência e desaparecimento forçado de pessoas.

Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura

A Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura foi adoptada em 1985, tendo entrado em vigor a 28 de Fevereiro de 1987. Obriga os Estados Partes a tomar medidas efectivas para prevenir e punir a tortura no âmbito da sua jurisdição e confirma que o direito de não ser torturado é um direito inderrogável e que nenhuma situação de emergência, seja de que natureza for, pode justificar actos de tortura.

Esta Convenção não estabelece qualquer mecanismo específico de aplicação: de acordo com o respectivo artigo 17.º, “os Estados Partes comprometem-se a informar a Comissão Interamericana de Direitos Humanos sobre as medidas legislativas, judiciais, administrativas e de outra natureza que adoptarem em aplicação desta Convenção”. Cabe depois à Comissão analisar “no seu relatório anual, a situação prevalecente nos Estados membros da Organização dos Estados Americanos, no que diz respeito à prevenção e supressão da tortura”.

A Comissão Interamericana pode ainda efectuar visitas, com o consentimento do Estado em causa, invocando a competência genérica que lhe é conferida pela Carta da OEA.

Convenção Interamericana sobre o Desaparecimento Forçado de Pessoas

A Convenção Interamericana sobre o Desaparecimento Forçado de Pessoas, adoptada em 1994 e entrada em vigor a 28 de Março de 1996, reafirma que o desaparecimento forçado de pessoas constitui um acto violador das normas internacionais de direitos humanos, não se justificando em circunstância alguma, nem mesmo em situações de emergência.

Entre as obrigações impostas por este tratado, destaca-se a proibição de julgar as pessoas acusadas de envolvimento num desaparecimento forçado em tribunais especiais, em particular militares. De acordo com o disposto no artigo IX desta Convenção, tais pessoas apenas poderão ser julgadas por tribunais judiciais comuns.

Para o controlo da aplicação das suas disposições, esta Convenção prevê a possibilidade de apresentação de petições ou comunicações à Comissão Interamericana, assim como um procedimento para casos urgentes. Nestes casos, a Comissão dirigir-se-á, através da sua Secretaria Executiva “de forma urgente e confidencial, ao governo pertinente”, solicitando-lhe que forneça informação relativa ao paradeiro da pessoa em causa (artigo XIV).

Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher

Esta Convenção – também designada de “Convenção de Belém do Pará”, foi adoptada em 1994 e entrou em vigor a 5 de Março de 1995. Constitui até hoje o único tratado internacional exclusivamente dedicado à eliminação da violência baseada no género, abrangendo a violência ocorrida em todas as esferas da sociedade, públicas ou privadas.

Para o controlo da sua aplicação, exige-se que os Estados Partes incluam informação sobre as medidas adoptadas para dar cumprimento às obrigações impostas por esta Convenção nos relatórios nacionais apresentados à Comissão Interamericana de Mulheres. Podem ainda ser apresentadas petições individuais à Comissão Interamericana de Direitos Humanos e tanto os Estados Partes como a Comissão Interamericana de Mulheres podem solicitar ao Tribunal Interamericano de Direitos Humanos pareceres consultivos sobre a interpretação da Convenção.

Existem outros tratados interamericanos destinados a combater formas específicas de discriminação contra as mulheres, como a Convenção Interamericana sobre a Concessão de Direitos Civis às Mulheres e a Convenção Interamericana sobre a Concessão de Direitos Políticos às Mulheres, ambas adoptadas em 1948.

Convenção Interamericana sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência

Foi o primeiro tratado internacional relativo à eliminação da discriminação contra as pessoas com deficiência, adoptado a 6 de Julho de 1999 e entrado em vigor a 14 de Setembro de 2001. A Convenção das Nações Unidas sobre o mesmo tema só seria adoptada em Dezembro de 2006, entrando em vigor a 3 de Maio de 2008.

A Convenção Interamericana sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas com Deficiência obriga designadamente à adopção de medidas de natureza legislativa, social, educativa, laboral ou outra que sejam necessárias para eliminar a discriminação contra as pessoas com deficiência e proporcionar a sua plena integração na sociedade, nomeadamente as nível das acessibilidades, da prevenção da deficiência, da sensibilização da população e da investigação científica e tecnológica.

Para o controlo da aplicação das disposições desta Convenção, foi criado um Comité para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas com Deficiência, o qual examina relatórios apresentados pelos Estados Partes a cada quatro anos enunciando as medidas adoptadas para dar cumprimento às obrigações impostas pela Convenção.

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